2019-09-16 12:48

Läge för mer stimulanser när ekonomin bromsar in

Spretiga politiska ambitioner bland de partier som står bakom budgetpropositionen bidrar till att satsningarna blir för många och för ofokuserade för att kunna lösa de sociala och ekonomiska utmaningar som Sverige står inför. Det skriver SEB:s experter Håkan Frisén och Daniel Bergvall i Veckans tanke

När svenska tillväxten bromsar in samtidigt som den penningpolitiska ammunitionen börjar ta slut växer argumenten för att lätta på den kamerala synen och låta stabiliseringspolitiska aspekter väga tyngre. Budgetöverenskommelsen mellan regeringen, Centern och Liberalerna ger en viss stimulansbias men politiska låsningar bidrar till att hålla tillbaka reformagendan i Budgetpropositionen för 2020 (18 september). Vi bedömer att den finanspolitiska stimulansdosen stannar vid drygt 0,5 % av BNP. Spretiga politiska ambitioner bland de partier som står bakom budgetpropositionen bidrar till att satsningar blir för många och för ofokuserade för att kunna lösa de sociala och ekonomiska utmaningar som Sverige står inför. Utsikterna för att det politiska systemet ska kunna samlas kring stora reformer när det gäller skatte-, bostads- och arbetsmarknadspolitik är i nuläget inte så ljusa.

Starka statsfinanser trots inbromsning.

BNP-tillväxten i svensk ekonomi bromsar nu in och väntas ligga runt 1,5 % per år under perioden 2019-2021. Detta är något lägre än den långsiktiga trend som bestäms av produktivitetstillväxt och arbetsutbud vilket innebär att arbetslösheten väntas uppvisa en svagt stigande trend den närmaste tiden. Trots detta förblir de offentliga finanserna starka både i ett historiskt och internationellt perspektiv. Det offentliga saldot fortsätter att uppvisa överskott den närmaste tiden, om än på en något lägre nivå än de senaste åren. Skuldkvoten fortsätter samtidigt att falla och statsskulden ligger redan på lägsta nivån sedan slutet av 1970-talet.

Stabiliseringspolitiska aspekter väger allt tyngre gentemot de kamerala.

Nuvarande situation med lite svagare budgetläge i kombination med sjunkande resursutnyttjande accentuerar finanspolitikens ständiga dilemma. Det gäller att väga de restriktioner som kommer från faktiskt budgetutrymme gentemot de stabiliseringspolitiska kraven. I nuläget ser vi flera argument för att ge de stabiliseringspolitiska aspekterna en större vikt och som därmed talar för mer omfattande satsningar än vad en strikt tolkning av det finanspolitiska ramverket medger. Detta är också i linje med signalerna från tongivande organisationer som t ex IMF som blir alltmer tydliga i sina rekommendationer att länder med starka statsfinanser och överskott i bytesbalansen bör använda finanspolitiken mer offensivt. Detta gäller särskilt i en situation då den penningpolitiska ammunitionen börjar ta slut och där finanspolitiken därtill troligen har större verkningsgrad än ytterligare räntesänkningar eller tillgångsköp. Det dramatiska räntefallet den senaste tiden stärker också dessa argument och reser frågan om inte gällande normer som t ex Maastrichtkriteriet om en statsskuld på 60 % av BNP borde omprövas när räntebördan av en sådan skuld ser ut att bli betydligt lättare än vad man tidigare tänkt sig.

Skuldmål viktigare än överskottsmål.

För svensk del är nu också en målkonflikt inom det finanspolitiska regelverket under uppseglande. Från och med i år ska överskottet i offentlig sektor i genomsnitt ligga på en tredjedels procent av BNP samtidigt som skulden ska ligga kring ’’ankaret’’ 35 procent av BNP. Det mesta tyder på att skulden når den nivån redan i år och att den sedan faller ytterligare framöver. Att Riksbanken nu innehar ca 50 procent av utestående statsobligationsstock accentuerar ytterligare problemen med bristande likviditet på den svenska statspappersmarknaden. Detta har bidragit till att Riksgälden visat en ovilja att förvärra läget genom att dra ner emissionsvolymerna ytterligare. Därtill ökar också konkurrensen på sikt när det gäller vilka obligationer som ska emitteras. Riksgälden har fått ett uppdrag från regeringen att försöka ge ut gröna obligationer under 2020 samtidigt som de även undersöker möjligheterna att emittera en riktigt lång 100-års obligation i syfte att utnyttja det extrema ränteläget.

Det finns alltså flera skäl som talar för att regeringen bör undvika att amortera ned statsskulden ytterligare och istället tillåta en mer expansiv politik som i viss mån bryter mot överskottsmålet.

Överdriven oro för överhettning. 

Det är i och för sig inte självklart att rådande konjunkturläge motiverar stora stimulanser. Även om arbetslösheten är på väg upp och företagen rapporterar minskande problem med arbetskraftsbrist är arbetsmarknadsläget inte speciellt svagt. Bristtalen ligger fortfarande över det historiska snittet och Konjunkturinstitutets och regeringens mått på resursutnyttjande i termer av BNP-gap indikerar fortsatt högkonjunktur med en arbetslöshet som ligger under sin jämviktsnivå. Vi har dock tidigare argumenterad för att detta riskerar att ge en alltför negativ bild av den svenska arbetsmarknaden. Trots problem med att t ex integrera nyanlända och andra svaga grupper på arbetsmarknaden ter det sig lite väl uppgivet att beskriva arbetsmarknaden som överhettad när arbetslösheten ligger klart högre än i andra jämförbara länder samtidigt som pris- och lönetrycket snarast är besvärande lågt ur ett inflationsmålsperspektiv.

Riksbanken och kommuner behöver avlastning.

Riksbanken har fört en mer aggressiv penningpolitik än de flesta andra centralbanker, vilket i kombination med ovanligt starka offentliga finanser gör att argumenten för att ge finanspolitiken en större roll blir extra starka i Sverige. Att Riksbanken nyligen valde att stå fast vid sin plan att höja räntan i slutet kring årsskiftet kan vara ett tecken på att en bättre balans mellan penning- och finanspolitik är på väg. Stram statsbudget och sjunkande statsskuld sedan 1990-talskrisen har också vältrat över problem på andra aktörer. Ett exempel är att hushållen själva fått finansiera en större del av bostadsbyggandet den senaste tiden. Trycket på kommunal service har gradvis ökat och spänningarna mellan stat och kommunsektor (primärkommuner och regioner/landsting) accentueras nu ytterligare i spåren av flyktingkris och åldrande befolkning Mycket talar för att staten framöver tvingas öka statsbidragen till kommunerna för att undvika kommunala skattehöjningar eller stora nerdragningar i den offentliga servicen som i förlängningen kan hota medborgarnas tilltro till samhällskontraktet.

Många partier ger brett reformfokus.

Trots alla principiella argument för en mer offensiv politik kommer det parlamentariska läget i praktiken att avgöra politikens utformning. Att fyra partier från ett brett politiskt spektra ska samsas om befintligt utrymme riskerar att leda till en spretig och osammanhängande politik. Finansministern besked vid regeringens traditionsenliga samling på Harpsund i slutet av augusti var att reformutrymmet i Budgetpropositionen för 2020 uppgick till ca 25 miljarder. Med tanke på att det ofta sker vissa besparingar och skattehöjningar hamnar bruttosiffran en bit över det beloppet. På skattesidan har man hittills signalerat att det statliga värnskatten ska tas bort och skatten på pensioner ska sänkas. Vidare sänks inkomstskatten i vissa glesbygdsområden samtidigt som arbetsgivaravgifterna för vissa svaga grupper på arbetsmarknaden ska sänkas och bensinskatten justeras upp något mindre än det underliggande regelverket. På utgiftssidan sker satsningar inom t ex miljöområdet samtidigt som rättsväsendet (polis, tull, domstolar mm) får ökade anslag. Kommunerna får även de mer pengar för satsningar inom olika områden utöver de fleråriga satsningar som redan annonserats. Även om flera av satsningarna uppgår till miljarder finns det en risk att "alla ska få något’’-strategin leder till att enskilda satsningar blir för små för att verkligen kunna åtgärda problemen inom respektive område. Vår prognos är att den expansiva finanspolitiken motsvarar ca 0,5 procentenheter per år 2019-2021.

Budgetsamarbetet: Stimulansbias eller låsningar?

Vi har tidigare lutat åt att ett blocköverskridande budgetsamarbete mellan S+MP regeringen och Centern (C) och Liberalerna (L) tenderar att ge en expansiv bias och den allmänna politiska diskussionen går väl också i den riktningen. Samtidigt finns det en risk att politiska låsningar kan få en mer åtstramande effekt. Att finansministern i stort fortsätter att betona sin fiskalt konservativa roll med mantrat om ’’sunda offentliga finanser’’ ökar också sannolikheten för ett sådant utfall. Hur dragkampen mellan regeringen och samarbetspartierna kommer att gestalta sig är inte självklart. I Januariöverenskommelsens 73-punktsprogramt fick C och L genom en oproportionerligt stor del av sina ståndpunkter.

Överenskommelsen innehåller krav på medel till försvar, polis och kommuner begränsar manöverutrymmet för regeringen. Regeringspartierna möter nu en växande intern opinion som kräver att man kompenserar detta med satsningar på egna hjärtefrågor. Ett tydligt exempel är LO-ordförandens utspel nyligen med krav på S-ledningen att strama åt migrationspolitiken och samtidigt omförhandla överenskommelsen med C och L så att kraftiga satsningar på kommuner och välfärd blir möjliga. Samtidigt finns en gräns för hur stora avsteg gentemot det finanspolitiska regelverket som finansministern är beredd att göra. Därtill kommer den starka kritik som regeringen riskerar att dra på sig från såväl samarbetspartierna som från och den egentliga politiska oppositionen med Moderaterna i spetsen.

Strukturpolitiska framgångar eller besvikelser?

Strukturpolitiskt gav Januariöverenskommelsen förhoppningar om framsteg inom flera områden som bostäder, arbetsmarknad och skatter. Dessa områden är stora, komplexa och rymmer flera sakpolitiska frågor där regeringen, C och L står långt ifrån varandra. Möjligen har processen gått än långsammare än väntat oss även om detta är förståeligt när partierna fått ägna stor kraft att förankra programmet hos sina gräsrötter och sympatisörer. L har bytt partiledare och faktiska förslag har förhandlats inför kommande budgetproposition. Men ska framsteg ske inom mandatperioden måste tempot skruvas upp. Ett steg inom skatteområdet är den utredning som ESO (Expertgruppen för Studier i Offentlig Ekonomi) dragit igång som ska hållas ihop av förre SEB:s tidigare chefsekonom Klas Eklund. Utredningen ska vara klar sommaren 2020. Håller man den tidsramen hållas finns trots allt hopp om att skarpa förslag kan tas fram innan nästa ordinarie val 2022. Samtidigt ger det splittrade parlamentariska läget och det blocköverskridande samarbetet att det kan vara svårt att få till en bredare uppgörelse i Riksdagen. Framför allt moderaterna som hamnat på avbytarbänken i och med att Allianssamarbetet spruckit har i nuläget små incitament att ge regeringen (och C + L) politiska framgångar. Det finns behov av liknande utredningar inom andra områden men det är naturligt att bred översyn av skatterna kommer först eftersom en sådan också kan underlätta genombrott inom bostad- och arbetsmarknadspolitiken.