2019-11-13 10:53

Klämd från alla håll – staten lär få öppna plånboken igen

Att konjunkturen viker sätter ytterligare fokus på den kommunala ekonomin. När såväl strukturella som konjunkturella faktorer pressar inkomster och utgifter ter sig påtagligt ökade statsbidrag som ofrånkomliga. Alternativet – kraftigt sänkta ambitionsnivåer i välfärden – verkar inte aktuellt att döma av tonläget i dagens debatt. Stora kommunala satsningar väntas äta upp en stor del av regeringens reformutrymme framöver, vilket kan skapa politiska spänningar när det gäller finansieringen av Januariavtalet. En lösning på detta dilemma, som vi tidigare lyft fram, vore att tolka den offentliga sektorns överskottsmål mindre restriktivt nu när skuldankaret redan nått sin låga målnivå.

Spänningarna mellan stat och kommunsektor (primärkommuner och landsting/regioner) ökar nu i spåren av vikande konjunktur och påfrestningar från migration och andra demografiska förändringar. Kommunernas verksamhet utgör kärnan i de offentliga välfärdsåtagandena och förväntas drivas på en relativt stabil nivå oavsett konjunkturläge. Med tanke på att sektorns verksamhet och inkomster i stor utsträckning styrs av statliga beslut är manöverutrymmet ofta mer begränsat än vad generella beskrivningar av lokalt självstyre ger sken av. Skatteinkomsterna är därtill i hög grad kopplade till konjunkturen på arbetsmarknaden och variationer i sysselsättning och lönenivåer. Även utgiftssidan, till exempel försörjningsstödet, är i viss mån beroende av det allmänna ekonomiska läget.

Kommunsektorn klämd från alla håll

Kommunernas möjligheter att parera ändrade förutsättningar avseende konjunktur och åtaganden begränsas därtill av det relativt strikta balanskravet mellan inkomster och utgifter. Eftersom staten istället har det generella ansvaret för stabiliseringspolitiken blir det naturligt att använda statsbidragen till kommunerna för att jämna ut variationerna i kommunala inkomster och utgifter. Staten kan då använda både generella och riktade bidrag. Kommunernas inkomster består till 70 procent av skatteintäkter, 25 procent statsbidrag och 5 procent övrigt.

Statsbidragen urholkas trendmässigt

Att statsbidragen i huvudsak är nominellt satta gör att inflation och löneökningar urholkar dess reala värde. För att kommunerna ska kunna upprätthålla kvalitén på sin kärnverksamhet krävs därför i praktiken årliga beslut om höjda statsbidrag av riksdag och regering. Ofta beskrivs dessa lite missvisande som ambitiösa välfärdssatsningar. Det blir särskilt besvärande för kommunerna när kompensation för urholkade generella statsbidrag ges i form av öronmärkta medel till något område där regering eller något annat parti vill profilera sig. I praktiken ställs då kommunerna inför nedskärningar på andra områden.

Nedskärningar och brist på samma gång

Efter ett antal år av kraftig sysselsättningsuppgång har kommunernas efterfrågan på arbetskraft mattats betänkligt. Enligt AKU har antalet sysselsatta till och med gått ner men det råder stor osäkerhet om den bilden fullt ut står sig när statistiken har reviderats. Frågan är om en nedgång är en följd av urholkade statsbidrag. Förmodligen är det dock inte i första hand ansträngda budgetar utan mer rimligt att man kan behöva dra ned på verksamheten på vissa områden där nivån var högt uppdriven under migrationskrisens mest akuta fas. Nedskärningar av åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken kan också påverka. Brist på lämplig arbetskraft är dock fortfarande huvudproblemet för kommunsektorn. Bristsituationen beror till stor del på att stora årskullar nu går i pension och behöver ersättas. SKL (Sveriges Kommuner och Landsting) bedömer att behovet av nyrekrytering enbart till följd av pensionsavgångar ligger över 300 000 personer under perioden 2017 till 2026; lika mycket som den totala ökningen av sysselsättningen det senaste decenniet. Att sektorns dominerande fackförbund Kommunal valt att ställa sig utanför LO-samordningen i avtalsrörelsen tyder på att man ser goda utsikter att få gehör för lite högre lönekrav.

Stor skillnad i kommunala förutsättningar

Det ojämnt fördelade flyktingmottagandet, där glesbygdskommuner med lediga bostäder tagit den största bördan, har ytterligare spätt på underliggande skillnader mellan olika kommuner och län/regioner. Det kommunala utjämningssystemet är ständigt i omstöpning och under debatt och en ny version är nu på väg att sjösättas. Systemet ska beakta olika förutsättningar både på inkomst- och kostnadssidan mellan kommuner och regioner. Trots utjämningen skiljer sig skattesatserna åt betydligt. I grafen nedan jämförs totala skattesatsen som primärkommuner och landsting/regioner tar ut på länsnivå. Stockholms län sticker alltmer ut med en lägre skatt och det skiljer nu 1,30 kr till det län som ha näst lägst nivå. Om man undantar Stockholms län skiljer det 2,50 kronor mellan högsta och lägsta skattesats 2018. Underliggande inkomstskillnader spelar en stor roll och den årliga genomsnittsinkomsten i Stockholms län låg 50 000 kronor högre än i Västerbotten som 2018 hade den högsta genomsnittliga kommunalskatten.

Stora demografiska skillnader mellan regioner

Att utvecklingen med åldrande befolkning ser olika ut i olika delar av landet bidrar också till olika ekonomiska förutsättningar. De flesta län har haft en trendmässig uppgång i genomsnittsåldern under 2000-talet men i Stockholm har den i stort sett varit oförändrad det senaste decenniet. Genomsnittsåldern i Stockholms län är nu drygt tre år lägre än genomsnittet för resten av landet och mer än fem år lägre än Gotland som har högst genomsnittsålder. Urbanisering, åldrandeprocesser och nivåer på skattesatser drar således isär kommunsektorn när de offentliga åtagandena är desamma. Det är svårt att avgöra var smärtgränsen för den kommunala skattesatsen ligger men valdebatten 2018 indikerade att många känner att den nu är nära. Vi tror därför att kommunerna generellt försöker undvika skattehöjningar och räknar med att den genomsnittliga höjningen 2020 stannar vid 0,15 kronor. Att statliga inkomstskatter sänks, bland annat via jobbskatteavdrag och avskaffandet av värnskatten, indikerar en allmän ambition att hålla tillbaka skatter på arbete på nationell nivå.

Överdriven oro för pensionsskulden?

Den demografiska utvecklingen påverkar även kommunala sektorns pensionsskuld. Då och då lyfts denna fram som ett stort hot mot de kommunala finanserna. Det finns för tillfället tre olika varianter av pensionssystem och som även behandlas olika i den kommunala redovisningen. Det kan ge sken av att vissa kommuner eller regioner står inför en briserande skuldbomb. Vi ser ingen anledning att göra en annan bedömning än den som SKL gör: att bördan från de tidigare förmånsbestämda pensionssystemen snarare lättar framöver när utbetalningar från gamla icke fonderade system minskar och nya premiebestämda istället ökar. Kostnaderna är dessutom relativt väl kända även om prognoser på kommun eller landstingsnivå ibland kan vara komplicerade. Utmaningen för kommuner och regioner är m a o mer relaterad till verksamheten och förändringar i ändrad efterfrågan/utbud av välfärdstjänster snarare än finansiell och kopplade till tidigare pensionssystem.

Ökade spänningar mellan stat och kommun

Att det svenska finanspolitiska ramverket är mycket stramt i ett internationellt perspektiv samtidigt som belastningen på kommunerna blir allt större, i hög grad beroende på statliga beslut om till exempel migration eller ambitionsnivåer i välfärden, kommer framöver att bli en stor politisk fråga. Staten är förstås inte omedveten om problemet och i juni presenterade finansministern en kalkyl som visade på ett finansieringsgap på 90 miljarder fram till 2026 till följd av demografiska förändringar. Detta motsvarar 0,2–0,3 procent av BNP årligen, vilket ligger väl i linje med SKL:s bedömningar. Summan är av samma storleksordning som Konjunkturinstitutets (KI) bedömning av det reformutrymmet.

Staten har råd men prioriteringar krävs

Hur de offentliga åtagandena ska prioriteras och finansieras är ett politiskt val främst på riksnivå. Enligt KI:s beräkningar motsvarar de 90 miljarderna utspritt på de 7 åren drygt 0,50 kronor högre skatt per år. En så stor skattehöjning ses förmodligen som alltför skadlig varför det mest sannolika är att staten tvingas tillföra mer resurser till sektorn genom ökade kommunala statsbidrag. För statens del är heller inte en upptrappning av statsbidragen med 0,2-0,3 procent av BNP speciellt dramatisk. I själva verket motsvarar det den automatiska budgetförstärkning som uppstår när statens utgiftssida behandlas mer restriktivt än inkomstsidan i den ordinarie svenska budgetprocessen.

Offentliga finanser        
Procent av BNP        
  2018 2019 2020 2021
Finansiellt sparande 0,8 0,3 0,2 0,0
Lånebehov (mdr) -80 -120 -14 -2
Offentlig bruttoskuld 38,8 34,8 34,0 33,0
Källa: SCB, SEB        

Fortsatt starka offentliga finanser

I dagsläget ser inte den konjunkturella inbromsningen ut att ändra bilden av starka offentliga finanser i ett historiskt och internationellt perspektiv. Svalare arbetsmarknad och nedväxling av byggande och konsumtion bidrar visserligen till att de offentliga inkomsterna framöver växer i långsammare takt och att det offentliga sparandet går från överskott till balans år 2021. Den offentliga bruttoskulden når ändå under skuldankarets riktmärke på 35 procent av BNP redan i år och faller därefter till 33 procent. Vår prognos baseras på en finanspolitisk impuls på drygt 0,5 procent av BNP både 2020 och 2021. Det är tydligt att det finns utrymme för en starkare stimulansdos, inte minst med tanke på att den internationella debatten allt tydligare framhäver behovet av en mer aktiv finanspolitik i rådande ränteläge. Vi står också fast vid synen att det är rimligt att skuldankaret blir styrande i en uppseglande konflikt gentemot saldomålet.

Reformfokus på kommunerna framöver

I nuläget verkar det finnas en betydande majoritet i riksdagen för höjda statsbidrag till kommunerna eftersom samtliga partier som står utanför budgetsamarbetet förespråkar detta. Ändå kan frågan leda till politiska spänningar. Även om behovet av ökade statsbidrag till kommunerna inte är så dramatiskt kommer de att tränga ut andra prioriterade utgiftssatsningar. Detta gäller inte minst områden som täcks av Januariavtalet. Spänningarna inom budgetsamarbetet mellan regeringspartierna, Centern och Liberalerna kan därför komma att öka när partierna ställs inför strategiska vägval som kan komma i konflikt med Januariavtalet. Den generella frågan om hur strikt det finanspolitiska regelverket ska tolkas kan också leda till spänningar och misstänksamhet. Men trots dessa reservationer har vi svårt att se att inte riksdagspartierna redan under 2020 på något sätt ska kunna komma överens om högre statsbidrag till kommunerna än vad som hittills beslutats.