2015-04-13 10:27

Försiktig vårbudget döljer underliggande spänning

Svensk ekonomisk politik har sällan varit så komplicerad som i dagsläget. Vårbudgeten blir ett första test på hur det kommer att fungera men de stora utmaningarna ligger längre fram. Det skriver SEB-ekonomerna Daniel Bergvall och Håkan Frisén i Veckans tanke.

I veckan för regeringen en ny chans att ta ett ekonomisk-politiskt helhetsgrepp. Efter höstens dramatik, när Sverigedemokraterna röstade fram Alliansens budget och statsministern flaggade för nyval, har Decemberöverenskommelsen (DÖ) skapat ett visst lugn. På onsdag (15 april) presenterar regeringen den ekonomiska vårpropositionen/vårändringsbudgeten (VÅP). Normalt innebär VÅP:en ett första steg inför höstens budgetproposition och kan också innehålla nödvändiga justeringar för innevarande år. Men i år blir den ett betydligt större nummer än vanligt eftersom det så här långt är oppositionens budget som ligger till grund för den ekonomiska politiken.

Regeringen pressad på flera sätt

Regeringen är onekligen pressad på flera sätt. Trots en relativt stark tillväxt är arbetslösheten fortsatt hög och utgiftstrycket stort på en rad områden som till exempel försvar, infrastruktur, bostadsbyggande samt migration/integration. Förväntningarna på en ny regering är normalt också höga och när nu det första halvåret efter valet präglats av stor turbulens blir trycket på regeringen att visa handlingskraft än större. Men det är uppenbart att regeringen fortfarande hämmas av sitt svaga parlamentariska stöd trots att DÖ nu finns på plats. Handlingsutrymmet begränsas också av att den offentliga sektorn i nuläget uppvisar ett underskott på cirka 2 procent av BNP samtidigt som den numera etablerade krona-för-krona principen gör att aktiva reformer måste finansieras. Man kan också notera att regeringen i början på året skrev ner utsikterna för den ekonomiska tillväxten de närmaste åren, vilket tyder på att man vill trycka extra mycket på att utgångsläget är relativt kärvt.

De flesta förslagen i VÅP:en har traditionsenligt redan presenterats löpande de senaste veckorna. Förslagen är en blandning av åtgärder som kan genomföras redan innevarande år och sådana som enbart är en förhandsavisering inför budgetpropositionen för 2016. På utgiftssidan finns ökade satsningar på infrastruktur samt höjd a-kassa och underhållsstöd. Detta ska främst finansieras genom att reduktionen av arbetsgivaravgifter för unga gradvis fasas ut. Därtill kommer även minskat ROT-avdrag, högre ränta på investeringssparkontot (ISK) samt höjda miljöskatter även om skarpa förslag på de dessa områden dröjer till höstens budgetproposition. De förslag som nu läggs präglas av trevande försök till en omläggning av den ekonomiska politiken men det är uppenbart att de stora frågorna när det gäller till exempel skattepolitik och välfärdens organisation och finansiering skjuts på framtiden. 

Utrymme för expansiv politik finns

Att utgiftsreformerna finansieras gör att finanspolitikens inriktning totalt sett blir neutral. I ett läge med hög arbetslöshet och låg inflation finns dock utrymme för en mer expansiv politik. Att Riksbanken nu tvingas till exceptionella åtgärder med bland annat negativ styrränta talar för att finanspolitiken kan spela en större roll i stabiliseringspolitiken. Den låga nivån på statsskulden och den låga ränta staten betalar ökar också manöverutrymmet för finanspolitiken. I en sådan situation borde det gå att hitta åtgärder som underlättar den konjunkturella återhämtningen och dessutom är strukturellt är bra på sikt. Infrastruktursatsningar är det mest klassiska och accepterade området eftersom de flesta är eniga om att detta verkligen är en uppgift för den offentliga sektorn som dessutom är relativt lätt att avgränsa i tiden.

Ofinansierade satsningar på till exempel försvar, bostadsbyggande, utbildning och integration skulle också kunna motiveras med liknande argument. Att åtgärderna verkligen är temporära och kan avvecklas när en starkare konjunktur motiverar detta är dock viktigt för att inte finanspolitiken ska drabbas av trovärdighetsproblem. Eftersom det i huvudsak är internationella investerare och ratinginstitut som ska övertygas om politikens hållbarhet är det också viktigt att omvärlden uppfattar politiken som ansvarsfull och inte präglad av specifikt inhemska politiska överväganden. Vår syn är att regeringens avsikt att omvandla målet om ett överskott på 1 procent av BNP till ett mål om balans i de offentliga finanserna är logisk mot bakgrund av den relativt låga statsskulden och att pensions-systemet av demografiska skäl inte längre bidrar med överskott till det offentliga sparandet. Samtidigt är det viktigt att en sådan sänkt ambitionsnivå leder till en ökad vilja att verkligen uppfylla målet på medellång sikt så att inte förändringen innebär ett första steg mot en allt sämre budgetdisciplin. Oppositionen har nu bestämt sig för att driva igenom en mer ambitiös utredning om det finanspolitiska ramverket i Riksdagens finansutskott men det är ändå troligt att vi till slut landar i förändring i denna riktning.

Tolkningen och hanteringen av DÖ avgörande

Tolkningen och hanteringen av DÖ kommer att bli avgörande för den politiska utvecklingen de närmaste åren. Huvudsyftet med DÖ var att göra det lättare för en minoritetsregering att få igenom sin budget och att blockera Sverigedemokraternas möjligheter att agera vågmästare. Den formella kritik som framfördes från flera håll när DÖ slöts har bedarrat. De flesta statsvetare och jurister verkar vara överens om att överenskommelsen är ett demokratiskt legitimt sätt att hantera de problem med regeringsbildningen som ofta uppstår i proportionella valsystem av Sveriges typ. Men det hindrar inte att de praktiska och politiska påfrestningarna kommer att bli stora. Alliansens långsiktiga strategi med DÖ, att befästa blockpolitiken och tvinga Socialdemokraterna till ett varaktigt och organiserat samarbete med Miljöpartiet och/eller Vänsterpartiet, kan mycket väl lyckas men priset verkar bli högt. Inom ramen för DÖ kan allianspartierna i många fall tvinga regeringen till kompromisslösningar med Vänsterpartiet som resulterar i en politik som ligger långt från Alliansens egna positioner. Med en sådan politisk logik är det inte konstigt att Alliansens partiledningar har svårt att övertyga sina organisationer om att en seriös och konstruktiv oppositionspolitik är möjlig.

Allianspartierna har nu deklarerat att man kommer att gå fram med enskilda budgetmotioner under mandatperioden för att sedan samlas till en gemensam plattform inför valet 2018. Syftet är att därigenom få större kraft i den interna politik- och idéutvecklingen. I praktiken innebär det att DÖ blir mindre viktig eftersom Sverigedemokraterna då inte ges möjlighet att fälla regeringens budget på det sätt man gjorde i höstas. Egentligen skulle regeringen i en sådan situation inte heller behöva Vänsterpartiets stöd för sin budget. Det matematiskt avgörande för detta är att S/MP-budget skulle vinna en slutomröstning mot Moderaternas förslag även om detta fick stöd av Sverigedemokraterna. Lite tillspetsat kan man säga att DÖ aldrig skulle behövts om allianspartierna direkt beslutat sig för att lägga enskilda budgetförslag.

Om DÖ kommer att överleva hela mandatperioden är för tidigt att avgöra i nuläget. Förändringar i opinionsläget, inte minst när det gäller Sverigedemokraternas stöd, kommer att vara viktigt. Men även ändra faktorer som det allmänna politiska samarbetsklimatet och den samhällsekonomiska utvecklingen kommer att ha stor betydelse. Både regering och oppositionen står inför en balansakt. Allianspartierna måste ge regeringen lagom många nålstick för att visa att man verkligen för en aktiv oppositionspolitik. Man måste också vara vaksam på att regeringen inte använder budgetpropositionen för att driva igenom politik på områden som egentligen inte täcks av DÖ. För regeringens del gäller det att verkligen våga utforma en tydlig ekonomisk-politisk strategi trots de svårigheter det för med sig. Att samtidigt hantera interna slitningar inom regeringen, sköta en förankringsprocess med Vänsterpartiet och vårda DÖ på ett sätt som inte utmanar allianspartierna kan visa sig bli en övermäktig uppgift som förlamar handlingskraften. Svensk ekonomisk politik har nog sällan varit så komplicerad som i dagsläget. VÅP:en blir ett första test på hur det kommer att fungera men de stora utmaningarna ligger längre fram.