2019-03-07 14:57

Finanspolitiskt stimulansutrymme och stora reformbehov

SEB:s prognoschef Håkan Frisén

De svenska offentliga finanserna ser fortsatt starka ut trots inbromsningen i BNP-tillväxten. Det blocköverskridande budgetsamarbete som nu sjösatts leder troligen till en viss bias mot en expansiv finanspolitik. Detta behöver dock inte vara ett problem eftersom vi ser en rad argument som talar för att finanspolitiken bör ta ett större ansvar i stabiliseringspolitiken. Det finns också inslag i budgetöverenskommelsens 73-punktsprogram som kan utgöra embryo för större reformer inom arbetsmarknads-, skatte- och bostadspolitik. Men trots att de sakliga argumenten för sådana reformer växer sig allt starkare lär det parlamentariska läget också bidra till blockeringar, skriver SEB:s prognoschef Håkan Frisén i Veckans Tanke.

Starkt budgetläge trots tillväxtinbromsning

Trots den senaste tidens dämpning av BNP-tillväxten ser Sveriges offentliga finanser fortsatt starka ut och 2018 uppvisade sektorn ett överskott för fjärde året i rad. Den totala offentliga skulden ligger nu under 40 % av BNP och statsskulden är den lägsta på 40 år. En expansiv finanspolitik och måttlig BNP-tillväxt gör att överskottet sjunker något framöver. Vår prognos pekar på ett överskott runt 0,5 % av BNP 2019-2020, vilket innebär att skuldkvoten fortsätter sjunka i relativt snabb takt. Trots detta är det inte ovanligt att såväl myndigheter som andra opinionsbildare uttrycker oro för de offent­liga finansernas hållbarhet och förordar en åtstramning av finans­politiken. I denna Veckans Tanke lyfter vi fram en rad argument som talar för en aktiv och expansiv finanspolitik de kommande åren. Därtill diskuteras de speciella förutsättningar och risker som det nya politiska läget i Sverige skapar när det gäller finanspolitiska frågor.

Svårbedömt strukturellt saldo.

Ett argument för en stramare finanspolitik, som framförs av t ex Konjunkturinstitutet (KI), är att det strukturella (eller konjunkturrensade) saldot inte är tillräckligt starkt för att saldomålet ska anses vara uppfyllt. Att det strukturella saldot ligger lägre än det faktiska speglar vyn att ekonomin är över­hettad med en arbetslöshet som ligger under sin jämviktsnivå och en BNP-nivå över den långsiktigt hållbara. Dessa mått är dock mycket osäkra och vår syn (se temaartikel Nordic Outlook November 2017) är att svensk ekonomi knappast kan betecknas som överhettad bl a mot bakgrund av den låga löneökningstakten. I ett läge där Riks­banken, med huvudansvar för stabiliseringspolitiken, fortsätter med en extremt expansiv penningpolitik vore det konstigt om finans­poli­tiken skulle bromsa av cykliska skäl.

Offentliga finanser

Procent av BNP

 

2017

2018

2019

2020

Finansiellt sparande

1,5

0,9

0,6

0,5

Lånebehov (mdr)

-62

-80

-48

-10

Offentlig bruttoskuld

40,8

37,4

35,1

33.6

Skuldmål viktigare än överskottsmål.

I år förändras det finans­politiska ramverket på några punkter. Överskottsmålet sänks till 0,33 % av BNP (från tidigare 1 %). Samtidigt införs ett ankare för den offentliga skulden på medellång sikt. Ankaret är satt till 35 % av BNP och om avvikelser på mer än 5 procentenheter uppstår ska rege­ringen förklara sig i en skrivelse till riksdagen. Redan nu är en konflikt mellan dessa mål under uppseglande. Skuldankaret nås redan i år och vår prognos om överskott på ca 0,5 % de när­maste åren innebär att skulden fort­sätter nedåt i ganska snabb takt. Än större överskott skulle påskynda denna nedgång. Vår syn är att skuldmålet bör prio­riteras och att det inte är rimligt att ha ett ramverk där statsskulden nästan helt smälter bort i den situation svensk ekonomi befinner sig i. En allt lägre stats­skuld skulle dessutom accen­tuera likviditets­problemen på stats­obligations­marknaden i ett läge där Riksbanken äger nära hälften av den utestående statsskulden.

Långsiktiga utmaningar hanterbara.

KI publi­cerade nyligen en s k Hållbarhetsrapport för att illustrera de demo­gra­fiska påfrest­ning­arna. Vid givet regelverk landar den offentliga skulden runt 50 % av BNP år 2050. Det är en bit över rådande skuldmål men ändå lågt i ett historiskt och internationellt perspektiv. Därtill är osäker­heten i denna typ av kalkyler naturligt nog mycket stor. Det är därför knappast rimligt att i nuläget höja skatter eller avstå från angelägna utgiftssatsningar med hänvisning till långsiktiga påfrestningar. Detta illustreras inte minst av det stora utgiftstrycket på kommunerna i spåren av den omfattande migrationen. Dessa utgifter kan knappast skjutas på framtiden och ökade statsbidrag till kommunerna är en bättre lösning än såväl fortsatt kommunal skuldexpansion som kommunala skattehöjningar.

Bättre policymix om finanspolitiken tar större ansvar.

Fördelarna med att finanspolitiken avlastar penningpolitiken får nu allt större utrymme i den internationella debatten. Ett skäl är att det låga ränte­läget minskar riskerna för utträngning (crowding out) av privata investeringar. Det finns en del extrema avarter i den amerikanska debatten, där man t ex hävdar att det inte finns några gränser för hur stora budgetunderskott landet kan ta på sig. Men argument om att finanspolitiken mer effektivt kan påverka efterfrågan i ekonomin, utan negativa bieffekter i form av risker för finansiella obalanser, kommer troligen att vinna terräng framöver. I Sverige kan motiven vara extra tydliga med tanke på Riksbankens exceptionella ränte­politik och den långa perioden av stigande tillgångspriser och växande privat skuldsättning. En mer aktiv finanspolitik som avlastar räntepolitiken skulle vara logisk med tanke på de åtgärder som vidtas för att dämpa hushållens låneexpansion.

Blocköverskridande samarbete ger stimulansbias

Januariavtalet (JA) mellan regeringspartierna Social­demokraterna (S) och Miljöpartiet (MP) samt Centern (C) och Libe­ralerna (L) innebär att det framförhandlade 73-punkts­programmet kommer att utgöra grundstommen i den ekonomiska politiken under mandat­perioden. De finanspolitiska förutsättningarna för 2019 är dock speciella eftersom regeringen tvingas utgå från Moderaternas (M) och Kristdemokraternas (KD) budget som riksdagen antog i december. Vår bedömning är att denna ger en stimulansdos på ca 0,5 % av BNP. I den s k vårändringsbudgeten som läggs fram 10 april avgörs hur expansiv finans­politiken för 2019 verkligen blir. Vi räknar med ytterligare utgifts­ökningar som ger en total stimulans runt 0,8-0,9 % av BNP. Vårändringsbudgeten kommer även att innehålla avsiktsförklaringar om vilka åtgärder regeringen samt C och L vill ha in i budgeten för 2020. Vi räknar med att den finans­politiska stimulansdosen för 2020 stannar vid 0,5 % av BNP.

Osäkerheten är dock ovanligt stor bl a för att många av JA:s 73 punkter är för otydliga för att man ska kunna bedöma den totala prislappen. Den massiva kritiken från olika håll gör också att de inblandade partierna måste kunna uppvisa konkreta politiska resultat. Detta gäller kanske framför allt för C och L och det är troligt att de kommer att vara mycket angelägna om att det totala skatte­trycket verkligen sänks. I en sådan situation blir trycket på S-ledningen extra stort att verkligen genomföra offensiva utgifts­satsningar för att blidka kritiken från partiets vänsterflygel samt minimera väljarflykt till Vänsterpartiet.

Att så många partier måste visa resultat inför sina väljare och att budgetsamarbetet därtill har en bred vänster-högerspridning skapar troligen en latent bias för en expansiv politik. Vissa paralleller kan dras till den borgerliga Bild­tregeringen 1991-94 då kombinationen av en moderat skatte­minister (Bo Lundgren) med sänknings­ambi­tioner och med en utgiftsbenägen folkpartistisk partiledare som socialminister (Bengt Westerberg) bidrog till att ytterligare förvärra den kris för de offentliga finanserna som den djupa recessionen då skapade. Men mot bakgrund av att finans­politiskt ”ansvarstagande” setts som ett vinnande koncept det senaste decenniet ter sig riskerna för en finanspolitisk urspårning små.

Reformgenombrott på sikt eller fortsatta låsningar?

Ser man på JA i ett lite längre tidsperspektiv finns grunder för en strukturell reformagenda. Att blocköverskridande samarbete öppnar upp för åtgärder på områden som är politiskt laddade och som i hög grad varit blockerade under ganska lång tid är i sig intressant. Det gäller t ex skattepolitiken där L fått igenom att avskaffa den s k värn­skatten för höginkomsttagare som var tänkt att vara en tillfällig del av 1990-talets statsfinansiella saneringsprogram men som bestått i ett kvartssekel. Också när det gäller hyres- och arbets­rättsområdet finns skrivningar i JA som öppnar upp för en politisk kursändring.

Det finns faktorer som talar både för och emot möjligheterna att verkligen få till stånd genomgripande strukturella reformer. Den eko­nomiska utvecklingen tycks leda till en allt bredare enighet om att nuvarande regelverk inte fungerar på viktiga områden. Bostadsbygg­andet minskar nu kraftigt bl a för att den finansieringsmodell där hus­hållen tagit stora risker genom att köpa lägenheter på ritbordsstadiet har brutit samman. Svarthandeln med hyreskontrakt tycks bli allt mer omfattande och hyresnivåerna på andrahands­marknaden fort­sätter att skjuta i höjden. En relativt hög reavinstskatt på bostäder skapar inlåsningseffekter som ytterligare förvärrar situationen. På liknande sätt verkar allt fler vara överens om värdet av att sänka trösklarna till arbets­marknaden för att underlätta etablering för nyanlända och andra svaga grupper. I praktiken har arbetsrätten redan luckrats upp genom en pragmatisk tillämpning av turord­nings­regler. Det tunga fack­för­bundet IF Metall har aviserat att man är redo för anpassningar också av det formella regelverket. I en sådan miljö borde det politiska priset för att slakta tidigare heliga kor vara betydligt lägre än tidigare.

Det är uppenbart att S-ledningen är beredda till omfattande kom­promisser och eftergifter för att hålla ihop budgetsamarbetet och därmed kunna behålla regeringsmakten. Man kan nog också upp­skatta möjligheten att slippa ta eget ansvar för vissa obekväma åtgärder som man på sikt ser som oundvikliga. För att få igenom en stor skattereform krävs dock också eftergifter från den borgerliga sidan. Det som i första hand skiljer det svenska skattesystemet från omvärldens är den stora skillnaden mellan den höga beskattningen av löner/inkomster och det relativt låga skatteuttaget av kapital och andra tillgångar. Internationella organisationer som OECD, IMF och EU-kommissionen har under en längre tid varit tydliga med att Sverige på detta område bör sträva efter konvergens med omvärlden, inte minst när det gäller att återinföra fastighetsskatten som tvärtemot inkomstskatten är låg i ett internationellt perspektiv.

Med ökad enighet om att vissa extrema inslag i det svenska systemet behöver reformeras och att det på andra områden handlar om att anpassa sig till internationell standard borde det sakligt sett finns goda utsikter för breda överenskommelser. Men svensk politik präglas ofta av tvära kast mellan pragmatism och hård­nackad ideo­logisk principfasthet. Budget­samarbetet kan öka tyngden på det sistnämnda då partierna vårdar sina kärnfrågor för att inte tappa greppet om sin identitet. Framför allt lär C och L känna sig pressade att visa att samarbetet verkligen leder till en liberal ekonomisk politik och de kan därför blockera varje form av skattehöjningar. Därtill lär knappast M och KD vara särskilt entu­si­astiska till att bidra till historiskt viktiga reformgenombrott i rådande parlamentariska läge. Inom Socialdemokratin finns förstås en rädsla för att kritiken från partivänster, fackföreningsrörelse och Vänster­partiet kan bli ohanterlig. En skattereform som både ses som fördelningspolitisk ogynnsam och därtill leder till ett generellt min­skat skattetryck som går stick i stäv med visionen av investeringar i ”Sverigebygget” kan överskrida smärtgränsen.