Hoppa till sökfunktionen Hoppa till innehållet

Du behöver använda en annan webbläsare. För att kunna använda våra internettjänster kan du istället använda någon av de här webbläsarna: Apple Safari, Google Chrome, Microsoft Edge eller Mozilla Firefox.

Läs mer om rekommenderade webbläsare

Ökad kommunal skuldsättning ger högre risker för staten

Daniel Bergvall och Olle Holmgren

De senaste 10 åren har kommunsektorns skuld ökat snabbt och är nu nästan lika stor som statens. En fortsatt uppgång kan ge både en målkonflikt med skuldankaret och ökad risk för staten om kommuner får finansiella problem. Det skriver SEB-ekonomerna Olle Holmgren och Daniel Bergvall i en ny Veckans tanke.

Efter att en brant uppgång under 1990-talskrisen har hela den offentliga sektorns skuld minskat rejält som andel av BNP. Den offentliga sektorns överskottsmål samt stark tillväxt och sysselsättning förklarar nedgången.

Nedgången i skuldkvot har drivits av staten. Statens nominella skuldnivå låg i ett par decennier på en relativt stabil nivå men har de senaste 10 åren fallit; eftersom BNP ökar så har skuldkvoten successivt minskat. Kommunsektorn har å andra sidan ökat sin skuldsättning och uppgången har accelererat de senaste dryga 10-åren; uppgången har varit kraftigare än BNP-tillväxten och även skuldkvoten har i och med det ökat.

Kommuner får låna till investeringar

Kommunsektorn har ett balanskrav för sitt bokföringsmässiga resultat men får låna till investeringar. Det finansiella saldot, som det beräknas i nationalräkenskaperna, har i snitt varit ungefär -0,2 procent av BNP sedan början av 2000-talet (investeringar belastar det finansiella sparandet/saldot medan avskrivningar påverkar bokföringsmässigt resultat). 

Kommunsektorns finansiella saldo har uppvisat stora svängningar efter pandemin. Under pandemin var sparandet högt till följd av stora extra tillskott från staten. Under 2023 och 2024 har situationen vänt och underskotten har varit stora till följd av ökade kostnader drivet av hög inflation och ovanligt stora pensionsavsättningar, det sistnämnda delvis en följd av den höga inflationen. En viss normalisering av kostnader och lägre pensionsavsättningar talar för att kommunsektorns saldo förbättras under 2025 och 2026.

Att kommunsektorns underskott ökat efter 2010 verkar vara kopplat till att kommunernas investeringar växlat upp. Investeringsbehoven är mycket stora vilket bidragit till ett sämre finansiellt sparande. Investeringsbehovet inom äldrevård, vatten och avlopp, och energiförsörjning kommer fortsätta vara höga och mycket talar för att kommunernas finansiella sparande fortsätter att vara negativt under en relativt lång tid.

Värdepapper utgivna av enskilda kommuner och Kommuninvest har i genomsnitt ökat med ungefär 50 miljarder per år under de senaste 15 åren och uppgår nu till nästan 800 miljarder. Fortsatt stora investeringsbehov i både kommunsektorn och hos kommunala bolag talar för att uppgången fortsätter under de närmaste åren. 

Kommunägda bolag står för en stor del av uppgången

Kommunernas upplåning har ökat betydligt mer än vad som motiveras av kommunernas saldon. Den viktigaste orsaken är att många kommuner inte bara lånar för egna investeringar utan även för kommunägda bolag (i de flesta kommuner ligger tillgångar som fastigheter med mera i bolag och inte direkt i den kommunala verksamheten). Utlåningen till kommunala bolag kommer främst från den egna kommunens internbank, som delvis finansierar via Kommuninvest och i mindre omfattning från bankutlåning. Kommunens internbank kan även finansiera sig via Europeiska Investeringsbanken (EIB) och Nordiska Investeringsbanken (NIB) för längre projektfinansieringar. För större och medelstora kommuner sker dock den övervägande finansieringen istället på kapitalmarknaden via certifikat- och obligationsprogram både i svensk och utländsk valuta – eftersom det mestadels blir ett billigare finansieringsalternativ.

Alternativ beräkning skulle öka skulden ytterligare

En allt större del av upplåning för kommunägda bolag sker via Kommuninvest och/eller genom en central organiserad kommunal upplåning där medel därefter lånas vidare till bolagen via en internbank. Kommuninvest är enligt SCB:s definition bankverksamhet och en del av näringslivet. Om Kommuninvest redovisades som en del av kommunsektorn skulle den kommunala skulden öka med ytterligare 5 procent av BNP (motsvarande 300 miljarder). Till en del är utlåning till kommunala bolag från kommuner och Kommuninvest en överflyttning av lån som tidigare finansierades av banksektorn. Vissa, framför allt större kommuner, använder fortfarande denna finansieringsform men trenden är att alltmer av upplåningen finansieras antingen av internbanker i kommunerna eller Kommuninvest.

Totalt har ökningen uppgått till i genomsnitt ungefär 50 miljarder per år och Kommuninvest står i nuläget för ungefär 2/3-delar av de utstående värdepapper. Stora statsbidrag medförde att upplåningen minskade under pandemin, men under de senaste två åren upplåningen ökat igen. Stora investeringsbehov talar för att både Kommuninvest och enskilda kommuner fortsätter att öka upplåningen via värdepapper under de närmaste åren.

Högre kommunala skulder kan ge målkonflikt

Ett potentiellt problem för den ökade kommunala belåningen är att den riskerar att komma i konflikt med de statsfinansiella målen som sätts upp av regering och Riksdag. Om kommunerna har underskott i det finansiella sparandet måste staten och pensionssystemet ha överskott för att målet för det finansiella sparandet i den offentliga sektorn ska nås (målet i nuläget är att offentlig sektor ska ha ett överskott på 0,3 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel). Målet för skulden för offentlig sektor på 35 procent av BNP (skuldankaret) bidrar också till att ökad skuldsättning för kommunerna begränsar statens möjligheter att skuldsätta sig. Sveriges statsskuld som i nuläget är 16 procent av BNP, vilket är bland de lägsta i världen, skulle med nuvarande regelverk behöva minska ytterligare om den nuvarande trenden för kommunernas belåning fortsätter.

En utredning kommer senast i november att presentera förslag på hur de statsfinansiella målen ska ändras och att ett underskottsmål och ett underskottsmål eller åtminstone ett balansmål kommer antagligen föreslås. Utan ett underskottsmål kommer den offentliga skulden att fortsätta falla och så länge skuldankaret finns kvar kommer ökad kommunal skuldsättning att sätta gränser för statsskulden. Ett förslag som ibland lyfts är att staten ska ta över en del av kommunernas lånefinansiering, men sådana förslag är allt annat än rättframt att implementera. Hur den kommunala upplåningen ska förhålla sig till de statsfinansiella reglerna kommer med stor sannolikhet diskuteras utredningen, men det är osannolikt att det blir några ändringar under de närmaste åren. Vi analyserar problemen med belåning och underskott i olika sektorer i en temaartikel i vår kvartalsprognos (Nordic Outlook).

Veckans tanke med grafer och tabeller (pdf)

Nordic Outlook september 2024 (pdf)