Budget 2017: Ekonomisk politik i försåtligt lugna vatten

När regeringen imorgon (tisdag 20/9) presenterar 2017 årsbudget har de ekonomisk-politiska konturerna för hösten tagit form på allvar. Redan vid Harpsundsöverläggningarna i augusti anslog dock finansministern ett positivt tonläge och tillsammans med Riksbankens Penningpolitisk rapport (7 september) framträder en bild där ekonomisk-politiska beslutsfattare signalerar att man är relativt tillfreds med utsikterna. Huvudbudskapet är att den egna strategin har lyckats föra in utvecklingen på rätt spår även om det finns risker och utmaningar. Delvis är en sådan attityd ett naturligt signalspel till exempel gentemot marknad och väljare men det kan också vara intressant att diskutera på vilket sätt de ekonomiska prognoserna passar in i en sådan beskrivning och vilka implikationer de har för framtida policybeslut.

Försiktig finanspolitik - trots många åtgärder

Totalt har regeringen i årets budget aviserat satsningar på 24 miljarder (motsvarande 0,6 procent av BNP). I en historisk jämförelse är detta en ganska måttlig reformvolym som delas upp på ett stort antal små delposter. Trots att regeringen försöker ge intryck av motsatsen inleds således andra halvan av mandatperioden på ett försiktigt sätt. Tyngdpunkten ligger mot att stötta offentliga kärnverksamheter och den ojämförligt största posten gäller extrapengar till kommuner på 10 miljarder som aviserades i våras. Därtill kommer ökade resurser till bland annat försvar, polis, migration och integration. Ökade infrastrukturinvesteringar samt satsningar med klimatförbättrande ambitioner har också aviserats. Inom tillväxtpolitikens ram finns satsning på innovationsområdet. Kraftigt nedjusterade prognoser för asylmottagande ger ett budgetutrymme som hög grad går till att öka biståndsanslagen efter tidigare överföringar i motsatt riktning. På skattesidan är förändringarna små, men bland annat leder vissa justeringar av skiktgränser för statlig inkomstskatt till en budgetförstärkning på drygt 1miljard.  

En viktig fråga är om det finns utrymme för en mer expansiv strategi i en miljö då penningpolitikens ammunition nästan är slut och den internationella debatten i allt högre grad betonar vikten av ökat finanspolitiskt ansvar. I dessa avvägningar måste regeringen beakta det budgetmässiga utrymmet med gällande (och nyligen reviderade) finanspolitiska ramverk men också ta hänsyn till i vilken grad resursutnyttjandet i ekonomin gör det lämpligt med ytterligare stimulanser.

Tydlig spontanavmattning i korten redan 2017?

De senaste åren har den svenska tillväxten varit klart snabbare än i jämförbara länder. I hög grad har den dock drivits av speciella faktorer och obalanser. Bostadsbyggandet har till exempel tagit fart i spåren av en allvarlig bristsituation. Samtidigt har det stora flyktingmottagandet krävt stora resursinsatser som avspeglas i att den offentliga konsumtionen ökat i en takt som vi inte sett på åtskilliga decennier. Därför har den snabba expansionen också spetsat till frågeställningar på lite längre sikt när det gäller hur bostadsmarknaden ska kunna mjuklanda eller hur integrationen av nyanlända kan förbättras.

De prognoser som lagts den senaste månaden skiljer sig inte speciellt mycket åt och tyder på en ganska kraftig inbromsning 2017. Besvikelser i de senaste BNP-utfallen samt vissa nedjusteringar i kölvattnen på Brexitbeslutet bidrar till detta. Konjunkturinstitutet (KI) tror t ex på en BNP-tillväxt på 2,0 procent medan Finansdepartementet och Riksbanken ligger något högre med 2,3 resp. 2,2 procent. Vår syn är att ekonomin håller emot bättre och att BNP-tillväxten 2017 blir 2,8 procent, det vill säga tydligt över den långsiktiga trenden. Den främsta anledningen till detta är att vi tror att de starka drivkrafterna från bostadsbyggande och offentlig konsumtion håller i sig även nästa år samtidigt som den svaga kronan ger fortsatt gynnsamma förutsättningar för exporten. I en sådan miljö brukar inte konjunkturen tappa fart så tydligt.

Efterfrågan eller utbud som dämpar tillväxten?

Huruvida tillväxtdämpningen beror på svagare efterfrågan eller på att resursrestriktioner på utbudssidan är avgörande för vilken policyslutsats man ska dra av de försiktiga BNP-prognoserna. Det är inte så tydligt hur prognosmakarna i den offentliga sektorns ser på detta, men i huvudsak ges bilden av att resursutnyttjande nu är ganska normalt och att vi de närmaste åren kommer att ligga över normal nivå. KI går lite längre och drar slutsatsen att ekonomin redan nu kännetecknas av högkonjunktur med lätta överhettningstendenser och förordar därför en stramare inriktning av finanspolitiken. Med tanke på den stora osäkerheten som omgärdar olika former av jämviktsmått och att underskotten i budgeten och avvikelserna från målet är mycket små ter sig denna rekommendation väl försiktig. Erfarenheter tyder på att krävs en ganska lång period med högt efterfrågetryck för att personer med svagare kvalifikationer ska få fotfäste på arbetsmarknaden. I en situation med fortsatt låga pris- och löneökningar är riskerna ganska små att testa denna möjlighet.

Försåtligt lugn i prognosvärlden?

När det gäller den sammanvägda policymixen utgör Riksbankens syn en viktig pusselbit. Relativt högt resursutnyttjande anges som en bakgrundsfaktor till Riksbankens prognos att inflationen (mätt med målvariabeln som KPIF) redan vid årsskiftet når upp till 2 procent. Sedan ligger KPIF-prognosen i stort sett stilla på 2 procent under tre år. Om man skulle få rätt i sin kortsiktsprognos om snar måluppfyllelse, kan man undra varför inflationen ska parkera på 2 procent trots stramare resursutnyttjande. Med fortsatt oro för stigande bostadspriser och skuldsättning är det rimligt att Riksbanken i en sådan inflationsmiljö kommer att justera dagens mycket mjuka räntebana i en relativt snar framtid. Det finns också andra exempel i prognosbilden, inte bara hos Riksbanken, där utvecklingen går sidledes på ett lite ovanligt sätt. Arbetslösheten fastnar mellan 6 och 7 procent i de flesta prognoser eftersom BNP-tillväxten är tillräckligt stark för att skapa stigande sysselsättning men inte i en utsträckning som förmår möta ett ökande arbetsutbud i spåren av tidigare migrationsströmmar. Budgetläget ser också stabilt ut med ett saldo som ligger nära nollstrecket under en rad år framöver. Rätt eller fel kan prognoser där tillväxten saktar ner mot trend, inflationen ligger klistrad kring målet samtidigt som budget och arbetsmarknad är nära balans ge ett intryck av försåtligt lugn i den svenska ekonomin.

Strukturella utmaningar döljs i prognoser

Att prognoser på makronivå ger otydlig vägledning för den ekonomiska politiken är nog delvis en avspegling av att problemen i den svenska ekonomin för tillfället faktiskt i ganska liten grad är av makroekonomisk karaktär. Istället står några viktiga strukturfrågor i fokus där misslyckande på sikt kan få avsevärda konsekvenser också på makronivå. De tre viktigaste områdena är förmodligen bostadspolitik, integrations- och arbetsmarknadspolitik samt risker för att försämrad kvalité i välfärdssystem och offentlig basservice på sikt hotar att underminera samhällskontraktet mellan staten och skattebetalare/medborgare.

Efter att de bostadspolitiska samtalen bröt samman i våras är det svårt att se att några uppgörelser ska nås de närmaste åren. Politikområdet rymmer troligen alltför stora ideologiska spänningar samtidigt som rädslan för att fatta feltajmade beslut som retar upp stora väljargrupper är stor. Bostadsbyggandet tycks nu vara på väg upp till en historiskt och internationellt hög nivå, vilket innebär att det i mindre grad blir volymerna i sig som är huvudproblemet. Istället kommer mer känsliga och svårhanterliga frågor kring insider/outsider-problem och bostadsförsörjning för resurssvaga grupper alltmer i förgrunden. Inte heller på det integrationspolitiska området är några större genombrott troliga. LO är hårt pressat av Sverigedemokraternas starka stöd bland medlemmarna och verkar inte benägna att acceptera några större förändringar som öppnar upp för enkla låglönejobb. Uppslitande strider med fackföreningsrörelsen vill nog regeringen till varje pris undvika.

Parlamentariskt chicken-race fram till valet 2018

Det resursutrymme som finns fram till valet 2018 kommer troligen att koncentreras till att stötta offentliga kärnverksamheter. Dragkampen mellan stat och kommun om vem som i slutänden ska stå för flyktingrelaterade kostnader lär bli allt hårdare och det är rimligt att även valbudgeten för 2018 domineras av ökade statliga bidrag till kommunerna. Det är inte troligt att regeringen kommer att utmana opposition och väljare med några betydande skattehöjningar innan valet. Man lär hellre ta en svekdebatt avseende överenskommelsen om överskottsmålen och hävda att avvikelserna är små och utgiftssatsningarna så angelägna.

Parlamentariskt är det troligt att tiden fram till valet 2018 kommer att präglas av ett slags ”chicken race” där regeringen kommer att lägga fram förslag och söka strid inom områden där man visserligen kan bli nedröstade men ändå tror sig vinna på en debatt. Statsministern verkar också allt mer aggressivt försöka provocera Alliansen att välja mellan en slags indirekt fortsatt tillämpning av Decemberöverenskommelsen eller någon form av samarbete med Sverigedemokraterna. Alliansen å sin sida kommer att försöka göra det tydligt att regeringen klamrar sig fast vid makten trots att man är både idémässigt och parlamentariskt handlingsförlamad. Samtidigt kommer nog allianspartierna att vara beredda att göra upp med regeringen på vissa väl valda områden för att oppositionsrollen inte ska framstå som alltför destruktiv. Det är för tidigt att säga hus kostsamt detta taktikspel kan bli för ekonomin eller vem som till slut drar längsta strået. Men oavsett utgången av valet 2018 kan de närmaste årens strategival få stor betydelse för Sveriges framtida politiska landskap på ganska lång sikt.