Nästa vecka lägger regeringen sin första budgetproposition lite i skuggan av den pågående flyktingkrisen. Regeringen kommer med en rad förändringar både på skatte- och utgiftssidan men som vanligt har de flesta åtgärderna redan offentliggjorts. De har därtill funnits på agendan en längre tid eftersom huvuddelen av förslagen fanns med i den budget som röstades ned av riksdagen förra året. Sammantaget, inklusive vårpropositionen, höjs skatterna med 40 miljarder kronor 2016 genom regeländringar på ett tiotal områden. Drygt 15 miljarder har tillkommit i budgetpropositionen. Av skattehöjningarna genomfördes cirka 10 miljarder redan 2015. De gäller till exempel lägre subventionsgrad i ROT-avdraget, normalisering av arbetsgivaravgifter för yngre, begränsad uppräkning av gränsen för statlig inkomstskatt samt höjd skatt på drivmedel. På utgiftssidan dominerar satsningar på skolan och utveckling av kompetens och matchning på arbetsmarknaden som belastar budgeten med cirka 9 miljarder (inklusive beslut i vårpropositionen 2016). Stimulanser till ökat bostadsbyggande utgör också en viktig budgetpost med 5,5 miljarder. Inom sjukförsäkringsområdet tas den bortre parentesen bort. Den höjning av a-kassan som redan trätt i kraft kostar cirka 2,5 miljarder kronor per år från och med 2016. Därtill kommer nya satsningar inom migration och integration som nyligen presenterats.
Delvis ny ekonomisk politik
I viss mån lägger regeringen om färdriktning för den ekonomiska politiken. Man underkänner Alliansens skattesänkningar som instrument för att stimulera tillväxt och sysselsättning. Istället ska utbildning, investeringar och förbättrad matchning på arbetsmarknaden utgöra verktygen: i hög grad i linje med traditionell socialdemokratisk politik. Skattehöjningarna sker på bred front och även om minskade ROT-avdrag och höjd bensinskatt förmodligen inte är speciellt populära bland väljarna, undviker regeringen de mest känsliga skatteområdena som till exempel fastighetsskatten eller ränteavdragen. Alliansens jobbskatteavdrag har kritiserats av regeringen men bara en mindre del trappas av. Jämfört med de totala skattesänkningar som Alliansregeringen genomförde är höjningarna i budgeten ganska små. Effekterna på den underliggande ekonomin av den ändrade färdriktningen blir troligen inte så stora. Konjunkturinstitutet har till exempel påpekat att höjd a-kasseersättning kan bidra till något högre jämviktsarbetslöshet. Högre arbetsgivaravgifter för unga har kritiserats av såväl branschföreträdare som opposition, men de utvärderingar som gjorts pekar ganska entydigt på att den tidigare subventionen var ett ineffektivt och dyrt sätt att skapa ungdomsjobb.
Större spänningar på sikt
Spänningarna i den ekonomiska politiken lär dock bli större på lite sikt. Ekonomin tuffar på i hyfsad takt, vilket gör att arbetslösheten sjunker något samtidigt som skatteintäkterna får extra skjuts, vilket visat sig i Riksgäldens statistik de senaste månaderna. Men den konjunkturella kraften är ändå inte tillräcklig för att eliminera underskotten i de offentliga finanserna eller för att komma i närheten av målet om EU:s lägsta arbetslöshet år 2020, även om arbetslösheten fallit mer än väntat senaste tiden. Detta är också regeringen medveten om och arbetslöshetsprognosen för 2018 ligger på 6,5 procent. Det ambitiösa målet innebär både politiska för- och nackdelar för regeringen. Att sätta jobbfrågan i centrum är ett medvetet val som tidigare oftast varit en lyckosam strategi för att samla arbetarrörelsen. Regeringen försöker heller inte tona ner målet utan hävdar att åtgärder kommer att sjösättas under resans gång så att målet ska klaras. Att målet ska nås först 2020, det vill säga några år efter nästa val ger ett visst andrum. Ändå måste nog regeringen relativt snart visa upp en tydligare strategi för hur man ska nå målet. I annat fall kommer detta att bli ett tacksamt angreppsmål för såväl oppositionen som för de delar av vänstern, till exempel LO, som vill se en offensivare finanspolitik. Decemberöverenskommelsen (DÖ) innebär att regeringen kan få igenom sin ekonomiska politik i riksdagen. Men i realiteten står man nu inför ganska svåra vägval. Ett huvudproblem är att regeringen sitter i låsta positioner i viktiga avseenden.
Flera dilemman inom skattepolitiken
Regeringen står inför flera dilemman inom skattepolitiken. Eftersom utgiftstrycket är stort på många områden som till exempel försvar, migration, infrastruktur och skola finns argument för fortsatta skattehöjningar. Detta förstärks av att regeringen valt att spela ner skattetryckets betydelse för tillväxten. Men i praktiken finns flera restriktioner. I valrörelsen lovade till exempel Socialdemokraterna att inte röra fastighetsskatten och att låta huvuddelen av Alliansens inkomstskattesänkningar ligga kvar. Att bryta detta skulle vara äventyrligt opinionsmässigt. Situationen är extra tillspetsad när det gäller bostadsrelaterade skatter. Internationella organisationer som IMF, OECD och EU-kommissionen påpekar allt tydligare att det svenska skattesystemet gynnar bostadsägande på ett sätt som avviker från det normala i omvärlden till exempel genom låg fastighetsskatt och möjligheten till ränteavdrag. Accelerationen av bostadspriser den senaste tiden har också fått Riksbank, Riksgäld och Finansinspektion att gemensamt efterlysa skyndsamma åtgärder från regering och riksdag. Förutom oron för väljarreaktioner bygger oviljan att agera också på en förmodligen överdriven rädsla för att initiera en större nedgång i bostadspriser som i sin tur skulle få stora samhällsekonomiska konsekvenser. Enighet mellan Socialdemokraterna och Moderaterna är förmodligen nödvändig för att bryta dödläget, men DÖ tenderar att minska intresset för blocköverskridande uppgörelser.
Finanspolitikens övergripande mål och ramverk skapar också låsningar. Finansministern har hittills stått fast vid krona-för-krona-principen som innebär att varje aktivt beslut som försvagar de offentliga finanserna måste följas av en motsvarande budgetförstärkning. En förändring i detta avseende skulle öppna upp för kritik avseende bristande ansvar från oppositionen men också försvaga Finansdepartementets ställning i budgetprocessen. När det gäller budgetmålet är det troligt att överskottsmålet på en procent av BNP kommer att ersättas med ett balansmål. Detta är logiskt mot bakgrund av den låga statsskulden och att pensionssystemet av demografiska skäl inte längre bidrar med överskott till det offentliga sparandet. Men förändringen skapar knappast i sig något extra utrymme under mandatperioden eftersom något överskott ändå inte ligger inom räckhåll. Idén om en speciell statlig investeringsbudget för att frigöra utrymme dök upp i debatten i våras. Vi tror dock inte att en sådan väg kommer att testas i praktiken eftersom värdet av transparens och sammanhållen budget med lika behandling av utgifter är stort.
Överge budgetmålet eller höja skatterna?
Regeringens nuvarande linje är att arbetslöshetsmålet ska kunna nås utan strukturella förändringar på arbetsmarknaden som till exempel försämrad trygghetslagstiftning eller ökade möjligheter att öppna upp för låglönejobb. Man är ännu så länge inte heller beredd att lätta på den tvångströja som det finanspolitiska ramverket innebär. Istället ställs förhoppningar till att utbildnings- och matchningsåtgärder i hög grad ska bidra till att pressa ned arbetslösheten. Det är dock svårt att se att regeringen på sikt ska kunna möta alla ambitioner och förväntningar utan att lätta på någon av de restriktioner som nu omgärdar den ekonomiska politiken. En möjlighet är att genomföra större skattehöjningar för att få utrymme för utgiftssatsningar som åtminstone på kort sikt leder till ökad sysselsättning. Vi tror dock att detta är mindre sannolikt eftersom det innebär både ekonomiska och politiska risker bland annat genom att det öppnar upp för den skatte-bidragskonflikt som Alliansen så gärna vill ha.
Krona-för-krona-principen slopas?
Då är det mer sannolikt att krona-för-krona-principen överges och regeringen följer LO:s linje att använda finanspolitiska stimulanser för att pressa ned arbetslösheten. Att penningpolitiken nu är nära vägs ände stärker argumenten för att finanspolitiken ska ta större ansvar. Därtill kommer att nivån på statsskulden är ganska låg och att en viss skulduppgång knappast skulle hota förtroendet för svensk ekonomi. Man kan visserligen hävda att den cykliska arbetslösheten enligt de flesta bedömningar egentligen redan är ganska liten och att det därför är strukturpolitik och inte efterfrågestimulanser som behövs. Men den typ av strukturpolitik som ligger regeringen varmast om hjärtat till exempel utbildning, subventioner till bostadsbyggande eller infrastruktursatsningar kostar också pengar. Att man i nuvarande pressade politiska läge ska utmana fackföreningsrörelsen med mer svårsmälta förslag som försämringar i arbetsrätten verkar inte troligt. I valet mellan att uppfylla arbetslöshetsmålet eller budgetmålet talar mycket för att man väljer en pragmatisk lösning där man inte når ända fram i något avseende.